La descentralización de la educación en México
Claudia A. Santizo Rodall
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo proviene de un estudio más amplio en donde, a través de la teoría de redes de política, se analizan las negociaciones durante la implementación de la Carrera magisterial. 1 Los docentes, a través del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, SNTE , y el gobierno federal, representado por la Secretaría de Educación Pública, SEP , negociaron (por iniciativa del gobierno federal) la formulación del Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica en 1992. Entre las condiciones que el SNTE exigió para apoyar el Acuerdo estaba la creación del programa de la Carrera magisterial que inició en 1993. Lo que aquí se propone es un modelo de análisis, con base en un enfoque de redes de política, que explique los resultados de las negociaciones de los actores involucrados en el programa de la Carrera magisterial ( CM ) en tres estados del país.
ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
En esta sección se exponen brevemente los antecedentes de la reforma en el subsector de la educación básica. Diversos intentos por descentralizar el sistema educativo se realizaron desde los años setenta, sin embargo el SNTE siempre se opuso a que se llevaran a cabo. Durante el gobierno del presidente López Portillo (1976-1982), caracterizado por reclutar tecnócratas, 2 se propuso la reorganización de la SEP para disminuir la influencia de criterios personales, que habían guiado la planeación y asignación de recursos financieros para educación básica y remplazarlos con criterios técnicos. Alberto Arnaut y Juan Prawda han estudiado ampliamente los procesos de reforma en el subsector educativo básico, y enfatizan que las políticas han tenido que ejecutarse de manera sorpresiva para evitar resistencias tanto del SNTE como de los gobiernos estatales. Arnaut señala que el gobierno federal deseaba desconcentrar a la SEP a través de la creación de delegaciones en cada uno de los estados. Sin embargo, el primer paso fue el nombramiento de delegados que no estuvieran afiliados al SNTE y, después, la creación de las delegaciones, para evitar resistencias. Así, «en marzo de 1978 iniciaron operaciones las 31 delegaciones, su labor era coordinar, operar, administrar y planear el presupuesto para la educación básica que impartía el gobierno federal en cada uno de los estados» (Arnaut 1992: 16). Prawda, por su parte, observa que, para evitar resistencias, los delegados de la SEP iniciaron sus operaciones de manera simultánea en todo el país y sin advertir a los gobiernos estatales, así «cada Delegado llevaba una carta para el gobernador de la entidad, un fondo inicial de 50 mil pesos y la responsabilidad de poner en marcha el más complejo de los programas administrativos » (Prawda 1984: 201). Esta desconcentración administrativa facilitó la observación directa por parte de los delegados de los problemas que afectaban al subsector, como el ausentismo de los maestros. Por ello, los sindicatos de docentes decidieron cooptar a los delegados quienes, en algunos casos, prefirieron los beneficios que les brindaba estar de parte del SNTE y no de la SEP . Como resultado, los efectos positivos de la desconcentración se diluyeron cuando el control del subsector de educación básica permaneció en el SNTE, fortaleciéndolo aún más (Arnaut 1992).
A principios de la década de los años ochenta la crisis económica redujo considerablemente el presupuesto para el sector público, debilitando la capacidad de la SEP de mejorar los salarios de los docentes. Esta última constituye una demanda constante por parte del SNTE . Ante el escenario de crisis económica, el presidente Miguel de la Madrid (1982-1988) propuso una reforma más radical que su antecesor para descentralizar la educación básica hacia los estados; sin embargo, el SNTE se opuso pues temía perder su poder de negociación frente al gobierno federal. Como lo expresó Arnaut: «la percepción del SNTE de que su unidad nacional estaba en peligro era inevitable… así que el SNTE forzó a esta política a permanecer en el papel» (Arnaut 1994: 248). Para satisfacer las demandas de este sindicato el gobierno de De la Madrid se vio obligado a ceder posiciones administrativas al interior de la SEP a cambio de apoyo político, pues el poder adquisitivo de los salarios se estaba deteriorando y era imposible otorgar incrementos salariales a los docentes (Murillo 1999).
El presidente Salinas (1988-1994) también cuidó su relación con el SNTE , debido a que el número de miembros afiliados (un millón) y su presencia en todo el territorio nacional lo convierten en un actor con poder político. Durante su administración incrementó el salario de los profesores y los asistió, a petición de ellos, a cambiar su dirigencia. Entre 1988 y 1993 el salario de este sector pasó de representar 1.6 a 3.2 veces el salario mínimo, lo que no significa que los docentes estuvieran bien remunerados o que sus ingresos fueran superiores a los de otros profesionistas, sino simplemente que tuvieron la tasa de crecimiento más alta en comparación con otras profesiones en el mismo sexenio (Mocte-zuma 1994: 674). El presidente Salinas sustituyó a Carlos Jongitud por Elba Esther Gordillo en la dirigencia del SNTE . La nueva líder sindical consiguió el apoyo para la firma del Acuerdo, en 1992, aunque advirtió de sus posibles consecuencias como: «el fin del currículo nacional, y de los valores que mantienen la unidad nacional, la fragmentación de los esfuerzos en el sistema educativo, la reducción del financiamiento para educación, la intensificación de diferencias en la capacidad institucional para administrar los sistemas educativos en los estados, el peligro de multiplicar ineficiencias heredadas del sistema centralista de administración de la educación y, finalmente, el peligro de encontrar resistencias a la implementación del Acuerdo en los estados» (Loyo 1997: 26-27). Sin embargo, a pesar de la resistencia de algunas secciones sindicales de docentes, y la de los gobiernos estatales, fue posible implementar el Acuerdo porque el Comité Ejecutivo Nacional del SNTE lo apoyó. Los principales objetivos del Acuerdo y su origen se comentan en los siguientes párrafos.
EN QUÉ CONSISTE EL A CUERDO Y POR QUÉ SURGE
En la década de los años noventa, los actores que interactúan en el subsector de la educación básica ajustaron su postura respecto a la descentralización de la educación debido a factores económicos y políticos. En lo que se refiere a la situación económica se había prolongado la crisis que inició a principios de los ochenta con la caída de los precios del petróleo. En el aspecto político había fuertes presiones de organismos internacionales (como el Fondo Monetario Internacional) 3 por reformar al estado, aconsejándole al gobierno federal convertirse en el rector de los servicios públicos delegando su operación a los gobiernos locales para así compartir costos y responsabilidades. Esto permitiría que, en el mediano plazo, las autoridades federales y estatales fueran concurrentes en el aspecto financiero y que los estados se hicieran responsables de los servicios que se prestan en sus territorios.
México siguió las recomendaciones de los organismos internacionales, en parte, porque de ello depende su apoyo financiero, pero también porque el sector educativo representa altos costos fiscales y políticos para el gobierno federal. El Acuerdo estableció las siguientes tres líneas de acción para reformar el subsector de la educación pública básica:
( i ) la reorganización del sistema;
( ii ) la revaloración magisterial y
( iii ) la reformulación de contenidos educativos.
Las primeras dos se refieren a aspectos político-administrativos de la reforma, como son la transferencia del sistema educativo básico, que era responsabilidad del gobierno federal, hacia los gobiernos estatales y la implementación de la Carrera magisterial, respectivamente. Debido a que el objeto de análisis del presente trabajo es la reforma político-administrativa, el tercer aspecto del Acuerdo que es de carácter pedagógico no se incluyó.
La reorganización del sector significó la transferencia de maestros, alumnos y escuelas que se encontraban bajo la administración del gobierno federal hacia los gobiernos estatales. En algunos estados, como Aguascalientes, el sistema de educación básica antes de la transferencia educativa, era mayoritariamente federal, ya que representaba 96.8% de los docentes en su territorio, mientras que el estatal contaba con solamente 3.2%. En otros estados la proporción entre ambos sistemas, con sus respectivas secciones sindicales, denota los diferentes grados de influencia de cada sistema educativo. En Guanajuato, el sistema federal representaba 72% y el estatal 28%, mientras que en San Luis Potosí 83.8% y 16.2% , respectivamente.
La relación política entre los sistemas educativos federales y estatales en cada estado, y entre ellos y los gobiernos estatales, determinó el proceso de reorganización del sistema educativo. Esta condición política fue el origen de diferencias entre entidades federativas en la administración de la educación básica. En donde existía una sección mayoritaria de maestros que dejaron de ser federales fue posible conservar a los institutos de educación, los cuales se crearon en cada estado para transferir el sistema de educación básica en 1992. La figura jurídica de instituto ha permitido mayor flexibilidad, en comparación con las secretarías de educación, para el manejo del presupuesto. Esto se debe a la pronta recepción de los recursos financieros los cuales son transferidos por el gobierno federal directamente a los institutos. Esto no sucede en los estados que cuentan con secretarías de educación pues los recursos federales son radicados en las secretarías de finanzas estatales antes de entregarlos a las secretarías de educación, lo cual demora las actividades de planeación en el subsector. 4
Las relaciones políticas y el grado de desarrollo económico en cada estado determinaron las negociaciones entre los actores durante la reorganización educativa e influyeron, en 1993 en el proceso de implementación de la Carrera magisterial.
EN QUÉ CONSISTE LA CARRERA MAGISTERIAL Y CÓMO SE DISEÑÓ
La Carrera magisterial ( CM ) es un sistema de promociones horizontales para los docentes, directores, supervisores escolares y personal que desarrolla material pedagógico para la educación pública básica. Este sistema cuenta con cinco niveles (del A al E) y el paso de uno a otro depende de una evaluación global que incluye criterios para calificar el desempeño y los méritos profesionales de los docentes (Lineamientos generales de la Carrera magisterial 1993 y 1998).
Este sistema de promociones es producto de la presión que ejerce constantemente el SNTE para mejorar las condiciones de trabajo de sus agremiados. El gobierno federal, a través de un modelo de arriba hacia abajo ( top-down ) o centralizado, formuló el programa de esta carrera e hizo responsable a los gobiernos estatales de su implementación. En consecuencia, estos últimos no se sienten comprometidos con el funcionamiento del programa pues nunca solicitaron hacerse de él, ni lo consideran pertinente para satisfacer las necesidades del subsector. Por el contrario, perciben que complicó más las ya de por sí difíciles negociaciones con los docentes en los estados (Santizo 2002: 306).
En su plan original, el gobierno federal propuso la Carrera magisterial para beneficiar únicamente a los docentes frente a grupo, sin embargo, el SNTE , durante las negociaciones, condicionó su apoyo al programa a la incorporación de las demás categorías de trabajadores de la educación que se mencionaron. Esto alteró no solamente el diseño del programa sino su costo debido a que a partir de entonces el sistema de promociones horizontales (mejora salarial sin cambiar de puesto) incluye las mismas categorías de docentes que el escalafón vertical administrado exclusivamente por el SNTE (Arnaut 1996).
En la CM un docente logra la promoción dependiendo del puntaje que obtenga en la evaluación global anual que consta de los siguientes seis factores:
( i ) antigüedad;
( ii ) último grado académico obtenido al momento de la evaluación;
(iii) nivel de conocimientos del docente, supervisor o director para desempeñar su actividad;
( iv ) cursos de actualización;
( v ) una evaluación de pares en el caso de los docentes frente a grupo y
( vi ) la medición del progreso de los alumnos. En el caso de los directores de escuela este último criterio se mide con el desempeño de los maestros bajo su cargo y en el caso de los supervisores por el actuar de las escuelas bajo su supervisión. 5
Mediante la ejecución de la Carrera magisterial el gobierno federal deseaba resolver los problemas de falta de movilidad en el sistema de escalafón vertical, responder a la demanda de los docentes de mejorar su salario y fomentar su permanencia en las aulas. Este último punto busca terminar con la práctica de desempeñar empleos alternativos para elevar el ingreso. Estos objetivos se expresaron en el Acuerdo de 1992 y, posteriormente, en los Lineamientos generales de Carrera magisterial de 1993 y los de 1998.
Para implementar la Carrera magisterial, a través de un modelo centralizado o top-down , el gobierno federal se aseguró de mantener las funciones de financiamiento y evaluación delegando a los estados únicamente su operación. Para ello, el gobierno federal creó una estructura administrativa que incluye tres ámbitos: el federal, el estatal y las escuelas. En el ámbito primero se encuentra la Comisión nacional de Carrera magisterial, integrada por representantes de la SEP y del SNTE , la cual establece el monto de transferencias federales que cada estado recibirá para el programa, dependiendo del número de docentes que serán promovidos o incorporados cada año. También, evalúa la ejecución de la CM mediante la información que los gobiernos estatales envían regularmente y revisa los expedientes de cada docente que cada una de las Coordinaciones estatales de la Carrera hace llegar a la Comisión nacional en busca de su aprobación. En el ámbito estatal las Comisiones estatales de CM integradas por representantes de las autoridades educativas estatales y por representantes de las secciones sindicales de docentes en los estados, tienen la responsabilidad de operar el programa. Entre sus funciones se encuentra la integración de los expedientes de los docentes, los cuales incluyen la calificación de su evaluación global anual, y enviar a la Comisión nacional propuestas de admisión y promoción de docentes que cumplan con la calificación deseada en su evaluación global. Además, en cada escuela del país se integró un Comité Escolar de Evaluación presidido por el director de la escuela, que otorga el puntaje correspondiente al desempeño del docente en el aula, que es uno de los seis factores que integran la evaluación global anual de la Carrera magisterial (véase la figura 1. Debido a las preguntas que la investigación, que aquí se resume, deseaba responder no fue necesario realizar entrevistas en las estructuras administrativas que se encuentran por debajo de la línea punteada).
En la práctica, tanto las secciones sindicales de docentes como las autoridades estatales de educación adoptaron una postura distinta respecto al programa dependiendo de su percepción y del clima político en cada entidad. Para explicar los resultados observados hasta el año 2002 en la Carrera magisterial se propone analizar su implementación a través del enfoque de redes de política que se expone a continuación.
REDES DE POLÍTICA
El marco analítico que aquí se propone, para analizar la implementación de la Carrera magisterial pertenece a los enfoques de redes de política (policy networks ) desarrollados en Inglaterra. En particular, se utilizan los enfoques elaborados por David Marsh 1998, David Marsh y Martin Smith 1996, Rod Rhodes 1992 y Carsten Daugbjerg 1996, quienes proponen la integración de tres ámbitos de análisis (macro, meso y micro) y aportan elementos para explicar los resultados de las políticas. Para visualizar las relaciones interactivas entre los tres ámbitos de análisis, así como la relación de retroalimentación entre las características de las redes y los resultados de las políticas ( policy outcomes ), que aparece indicada con el número 3, véase la figura 2.
Una red de políticas que se basa en el intercambio de recursos ya sea financieros, de autoridad, información y conocimiento enfatiza la interdependencia mutua de los actores. En una red interactúan representantes de algún grupo de interés con representantes gubernamentales y todas las partes defienden y promueven sus intereses. En el caso que nos ocupa, los actores interdependientes son representantes del gobierno federal, de los gobiernos estatales, de los sindicatos de docentes estatales y de los sindicatos de docentes, antiguamente federales, así como los directores de cada escuela en el país.
En general, el ámbito macro de una red de política puede dividirse en un aspecto amplio y uno inmediato. En el primero se encuentran las características de los contextos administrativo, político, social y económico que afectan a una política. En el ámbito macro inmediato se localizan las áreas de política en las que los actores de una red, o negociación específica, se encuentran participando así como los intereses de los actores excluidos de una determinada red o de las negociaciones (véase la relación interactiva número 1 en la figura 2). Tsebelis (1990) observa que los actores de una red tienen intereses que promover en otras áreas de política relacionadas y describió esta situación como juegos anidados (onested games ).
El ámbito meso de las negociaciones, o de una red, se refiere a las características del ambiente en el que actores interdependientes, en cuanto a sus recursos, interactúan. En este ámbito se analizan los efectos de las características estructurales de las redes en las propiedades de los actores y viceversa (véase la relación interactiva número 2 en la figura 2). Entre las características estructurales se pueden incluir las siguientes: la membresía o los intereses representados, el balance de poder entre los actores, la institucionalización o aceptación de principios y procedimientos, los mecanismos de interacción que observan los actores (como son la creación de consensos o la imposición) y el intercambio de recursos. Entre las propiedades de los actores se encuentran sus intereses y preferencias, la información o la pericia que poseen, su autoridad legítima, sus estrategias y, finalmente, su capacidad de alterar la estructura de incentivos en la red (Rhodes y Marsh 1992).
El ámbito micro, en un análisis de redes de política, tiene como centro de análisis las negociaciones entre los actores, que están determinadas por la estructura de incentivos contenida tanto en las reglas formales que rigen una política como en las reglas informales ( operating understandings ) 6 que observan los actores. La estructura de incentivos es la que motiva a los actores a comportarse de cierta manera para promover sus intereses. Los cursos de acción entre los que pueden elegir constituyen sus posibles estrategias. El análisis de la estructura de incentivos que opera en una red aporta elementos importantes para entender relaciones del tipo agente-principal que ocurren durante la implementación de políticas. En este tipo de relaciones un actor denominado principal (en este caso el gobierno federal) delega responsabilidades en los agentes (o los gobiernos estatales) y espera que estos cumplan con sus obligaciones. Sin embargo, los problemas de riesgo moral (moral hazard) están siempre presentes, de allí la importancia del análisis de la estructura de incentivos pues una alteración en el diseño de los mismos es un mecanismo que puede aminorar la propensión de los agentes a cometer acciones no previstas por el principal o, en otras palabras, puede aminorar la propensión al riesgo moral.
El marco analítico que esta investigación utilizó, y que incorpora los tres ámbitos (macro, meso y micro) de las redes de política, reconoce que los actores poseen racionalidad limitada (Simon 1957) y que son oportunistas (Williamson 1985). Así, los hombres en lugar de maximizar sus utilidades (como el maximising men de Friedman 1953) son realizadores de contratos (o contractingmen, a la manera de Williamson 1996) y cuando los hacen están conscientes de su condición de racionalidad limitada. Por lo tanto, cuando establecen acuerdos, los actores intentan obtener ventajas utilizando la información que poseen y sus recursos para satisfacer sus intereses o aquellos de las organizaciones a las que representan (Williamson 1996). Teniendo en mente el marco analítico que incorpora elementos de los ámbitos macro, meso y micro, que inciden en una red, se elaboró el análisis de los resultados (policy outcomes) de la implementación de la Carrera magisterial en tres estados del país. A continuación se presentan de manera breve los hallazgos de la investigación de campo.
LA IMPLEMENTACIÓN DE LA C ARRERA MAGISTERIAL EN TRES ESTADOS DEL PAÍS 7
El funcionamiento del programa, visto desde el enfoque de redes, cuyos ámbitos de análisis fueron descritos anteriormente, reveló los siguientes hechos. En el nivel macro, en su sentido amplio, las características centralistas de la administración pública en México favorecieron la elección de un modelo de implementación de arriba hacia abajo (o top-down ) para ejecutar el programa. En este modelo se privilegia la centralización y el control jerárquico (Lane 1998: 108-111), de manera que el gobierno federal retuvo para sí funciones rectoras en el sector, como son el financiamiento y la evaluación del programa, y solamente delegó a los estados funciones operativas. Por ello, en la práctica, la llamada descentralización educativa corresponde estrictamente hablando a una desconcentración administrativa pues no se delegó poder de decisión en las autoridades educativas estatales. En contraste, los modelos de abajo hacia arriba (o bottom-up ) se caracterizan por la delegación de funciones no solamente operativas sino sustantivas para la continuación, adaptación y modificación de los programas. En estos modelos se valora el aprendizaje que adquieren los actores al ejecutar los programas (Lane 1998: 108-111). En el ámbito macro, en su sentido amplio, la implementación de la Carrera magisterial se encuentra inmersa en un escenario de crisis económica en donde el gobierno federal busca disminuir su papel como prestador de servicios para convertirse en regulador o rector de los mismos, con el propósito de que los estados sean concurrentes en el financiamiento de los servicios públicos.
En el ámbito macro, en su sentido inmediato, las negociaciones en la Carrera magisterial son afectadas por el interés de los docentes en la política laboral, es decir, en las negociaciones en donde establecen salarios y prestaciones, así como por su interés en las políticas que afectan cuestiones pedagógicas. También influye el interés del gobierno federal por debilitar el poder de negociación del SNTE pues el conflicto había alcanzado niveles críticos ante las demandas salariales y la imposibilidad de cumplir con ellas debido a la escasez de recursos financieros. Así, la llamada descentralización educativa sirvió al interés del gobierno federal de fragmentar estatalmente las negociaciones del SNTE . Esto se debe a que a partir de la descentralización los docentes que residen en los estados, independientemente de la sección sindical a la que pertenezcan (estatal o ex-federal), deben negociar con sus respectivos gobiernos estatales pues ahora estos son los responsables de administrar el subsector. Por otra parte, el gobierno federal tiene el interés de compartir los costos del sector educativo y de sus programas con los gobiernos estatales. El análisis del ámbito macro en su sentido inmediato demuestra que durante el diseño de la Carrera magisterial no se incluyeron los intereses de las autoridades estatales en materia de educación, la relación política de éstas con los docentes ni los intereses de los padres de familia.
El análisis del ámbito meso demuestra que los actores que participan en la implementación de la Carrera magisterial constituyen, según la tipología de Rhodes 1986, una comunidad de política ( policy community ) debido a que el acceso a la red (o a las negociaciones para intercambiar recursos) es restringido. En otras palabras, solamente participan las autoridades educativas federales, las estatales y las secciones sindicales de docentes.
Las reglas para la implementación de la CM son claras y conocidas por todos los actores. Sin embargo, el poder político de las secciones sindicales del SNTE en cada uno de los estados obliga a las autoridades educativas estatales a ejercer su discrecionalidad en la aplicación de las reglas. A manera de ejemplo: en San Luis Potosí la sección de docentes estatales se excluyó voluntariamente de participar en CM pues no convenía a sus intereses tanto la revisión de los expedientes como la evaluación de los docentes. Esta resistencia a la evaluación se debe a que algunos docentes desempeñan cátedras que son diferentes a las acreditadas en sus certificados académicos. Esta falta de coincidencia entre la preparación adquirida y la cátedra ejercida se debe, en parte, a que algunas plazas fueron heredadas de padres a hijos. De manera que en San Luis Potosí la sección de docentes ex federales no se disputó con los docentes estatales el control de la Carrera magisterial. El sistema educativo integrado por docentes que habían sido federales representa al mayor número en el estado, situación que les facilitó la obtención del control de la Carrera magisterial. Al mismo tiempo, al gobierno estatal le interesa evitar conflictos con los docentes para mantener la estabilidad política, en particular con los ex-federales que controlan la mayor parte de las direcciones generales de la Secretaría de Educación en el estado (Santizo 1997). Como resultado, el Coordinador de la Carrera magisterial en San Luis Potosí ha sido el mismo docente que pertenece al anterior sistema federal durante ocho años consecutivos, siendo el promedio nacional de permanencia en el puesto de dos años.
En Guanajuato, las secciones sindicales de docentes estatales y los ahora exfederales llegaron a un acuerdo durante la primera ejecución de la Carrera magisterial para dividirse las promociones de manera proporcional. Sin embargo, el delegado de la SEP en el estado denunció esta práctica a la Comisión nacional de Carrera magisterial, misma que aconsejó retirar al docente que ocupaba el puesto de coordinador estatal de dicha carrera. Cabe destacar que no en todos los estados el delegado de la SEP asumió el papel de vigilar la implementación del programa pues no existe reglamentación alguna que le confiera tal función.
Ante estas circunstancias, las autoridades educativas en Guanajuato no solamente retiraron al coordinador de la Carrera magisterial sino que nombraron a un coordinador perteneciente a la Secretaría de Educación del Estado y ajeno al sindicato. Además, las autoridades educativas locales al considerar que la Carrera representa una carga administrativa y que no contribuye a cumplir los objetivos del gobierno de Guanajuato en el área educativa, decidieron crear un programa que respondiera a sus necesidades, a través del cual otorgan estímulos financieros (mucho menores que los de Carrera magisterial pues es un pago de una sola ocasión y no un incremento permanente al salario de cada docente) con la presentación y puesta en marcha de proyectos escolares. Este programa fue aceptado por los maestros porque fortalece el trabajo en equipo en las escuelas para mantener en operación un proyecto y lograr sus objetivos, es decir, no fomenta la competitividad entre los docentes como la Carrera magisterial, en donde su admisión o promoción significa que otro docente no tendrá la misma oportunidad pues los recursos financieros son limitados.
En Aguascalientes la sección sindical mayoritaria de docentes que habían sido federales recuperó, durante el gobierno panista que inició en 1998, el control del programa al nombrar a un coordinador estatal de Carrera magisterial. Durante el gobierno priísta que le antecedió la administración del programa estaba más controlada por el Instituto de Educación en el estado.
En los tres casos analizados los gobiernos estatales toleraron irregularidades en el funcionamiento de la Carrera magisterial porque querían evitar conflictos con los docentes y porque no sentían un compromiso con un programa que no diseñaron. Por esta misma razón ningún estado del país aporta recursos financieros para el sostenimiento de esta carrera. Cabe mencionar que la CM representa un gasto creciente, pues cada vez que se incorpora un docente recibe el estímulo económico hasta el momento de su jubilación. Por ello, las autoridades educativas estatales perciben como un riesgo el crecimiento rápido del programa en donde la falta de planeación, y de seguimiento de los criterios de evaluación para determinar las promociones y admisiones puede incrementar exponencialmente el costo del mismo.
En el ámbito micro de análisis de las redes de política se encuentran las percepciones e intereses que cada actor desea promover a través de negociaciones directas (frente a frente) y concretas. El gobierno federal a través del Acuerdo, disminuyó su papel en la provisión directa de servicios públicos y descongestionó las negociaciones con el SNTE, que ya tenían un gran peso político.
Por su parte, los gobiernos estatales perciben que la operación de la Carrera magisterial representa un costo político y administrativo permanente, pues una vez que un docente ingresa recibe el estímulo económico hasta el momento de su jubilación. Además, no cuentan con ningún poder de decisión para adecuar el programa a las necesidades del subsector educativo básico local ni para modificar el destino de los recursos financieros. Al mismo tiempo, los representantes sindicales perciben a la Carrera magisterial como una mejora salarial permanente que, al mismo tiempo, introduce la competencia considerada por ellos innecesaria, pues se rigen por el principio de que a trabajo igual corresponde un salario igual (independientemente del desempeño).
El análisis desarrollado identificó asuntos que tienen su origen en la implementación del programa de la Carrera magisterial y que provocan negociaciones concretas y directas entre los docentes y las autoridades educativas estatales, como son:
( i ) el nombramiento del coordinador estatal de la Carrera magisterial;
( ii ) la petición de recursos financieros estatales para el programa;
( iii ) el cálculo y asignación de las economías que genera el programa;
( iv ) la creación de programas alternativos a la Carrera magisterial;
( v ) la posibilidad de promover o incorporar docentes con expedientes irregulares o que no cumplen todos los requisitos del programa y,
( vi ) la puntuación otorgada por los comités escolares de evaluación.
El ámbito micro de análisis reveló las consecuencias del modelo top-down de implementación utilizado por el gobierno federal, en el cual no se concede poder de decisión a las autoridades educativas estatales, razón por la cual éstas decidieron adoptar una actitud pasiva frente a la implementación del programa para evitar conflictos con las secciones sindicales de docentes. Al observar esta actitud de las autoridades estatales, los docentes a través de sus representantes en la Carrera magisterial, eludieron las reglas de la puesta en marcha del programa para favorecer al mayor número posible de docentes. El análisis de este ámbito refleja, en general, que los actores eligieron sus mejores estrategias posibles con base en la estructura de incentivos del programa.
Los docentes lograron que en Aguascalientes y San Luis Potosí se nombrara a un miembro del sindicato como coordinador del programa, lo que indica un intercambio de apoyo. El resultado es la preservación de la estabilidad política en los estados. En Guanajuato, las autoridades educativas estatales terminaron con la práctica de nombrar a un docente como Coordinador del programa designaron a uno ajeno al sindicato para evitar conflictos con el gobierno federal representado en la Comisión nacional de Carrera magisterial.
En Aguascalientes y Guanajuato las autoridades educativas no aportaron recursos para el programa pues no existió un compromiso activo en ese sentido. Sin embargo, aunque San Luis Potosí aparentó ser una excepción, los involucrados sospecharon que los recursos que las autoridades educativas habían aportado a la CM provinieron de las economías que generó el mismo programa. En ninguno de los tres estados analizados se informaba a los docentes sobre el monto anual de las economías que generaba el programa. Esta situación cambió cuando el sindicato de docentes ex-federales reclamó estos recursos en San Luis Potosí presentando sus propios cálculos. A partir de ese momento las autoridades estatales se vieron obligadas a proveer información sobre las economías para evitar conflictos con el sindicato. Como resultado, éste se convirtió en un contrapeso al poder que ejercen las autoridades educativas estatales durante la administración de los recursos financieros. En cuanto a la búsqueda de programas que respondan a las necesidades locales del sector educativo, Guanajuato fue el único estado que pudo articular una oferta paralela y distinta a la Carrera magisterial, mientras que los otros dos estados permanecieron pasivos en este aspecto.
Sin embargo, el gobierno de Guanajuato asumió un papel aparentemente pasivo en relación con la implementación de la Carrera magisterial pues en una ocasión permitió que expedientes irregulares de los docentes fueran enviados a la Coordinación nacional de la CM . Esto, sin embargo, tuvo como propósito evitar conflictos en el ámbito local y, a la vez, demostrar a los docentes que el gobierno federal era el único que podía autorizar ingresos y promociones en el programa y que el gobierno estatal nada podía hacer al respecto. Así, este último dejó que el gobierno federal rechazara los expedientes irregulares y se enfrentara directamente a los reclamos de los docentes.
En cuanto a la evaluación en los comités escolares se observó que en todas las escuelas del país estos otorgaron el máximo puntaje posible a los maestros en el factor de desempeño profesional. Debido a esta falta de objetividad, la Comisión nacional de la CM redujo el peso de este factor en la evaluación global de 35%, en 1993 a 10% en 1998. Mediante esta práctica de otorgar el máximo puntaje a los docentes los directores de las escuelas, que presiden los comités escolares a la vez que pertenecen al SNTE y participan en la Carrera magisterial, evitan conflictos con sus maestros. Estas conductas sólo pueden explicarse por la estructura de incentivos que enfrentan los actores y lleva a concluir que únicamente su modificación logrará resultados diferentes.
Hasta ahora la implementación del programa ha logrado los objetivos del gobierno federal de convertirse en el rector del subsector delegando la operación de programas específicos y de fragmentar el poder de negociación del SNTE frente a él. Sin embargo, poco tienen que ver estos objetivos con la mejoría de la calidad de la educación que se imparte y que se supone se lograría con la evaluación imparcial de los docentes.
CONCLUSIONES Y APRENDIZAJES DEL ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CARRERA MAGISTERIAL
Las percepciones y las acciones de los actores involucrados en la implementación de la Carrera magisterial revelaron que algunos de los incentivos más importantes para que los actores adquieran un compromiso, o sentido de pertenencia, con una política son: la delegación de poder de decisión, la discrecionalidad para adaptar los programas a las necesidades locales y en el uso de los recursos financieros.
Si el gobierno federal (el principal) desea que las autoridades educativas estatales (sus agentes) se comprometan a vigilar el cumplimiento de los lineamientos de la Carrera magisterial, entonces, no puede considerarlos únicamente como operadores del programa. Es necesario que sientan que se benefician con el programa para que lo conciban como una oportunidad de desarrollar el sistema educativo en sus estados, y no como una reforma impuesta por el gobierno federal. Hasta ahora las entidades federativas perciben que no obtienen ningún beneficio del programa por lo que es necesario crear acuerdos entre el gobierno federal y los estatales para que, a través de las negociaciones, se compartan los beneficios y los costos de su ejecución. El hecho de que la formulación del programa no incluyó la opinión e intereses de las autoridades educativas estatales hace que sea percibido en los estados como una carga adicional producto de un mandato federal. Además, al financiarse únicamente con recursos federales se reduce el interés de parte de las autoridades estatales por el buen funcionamiento del programa ya que nada tienen que perder si el programa fracasa. Estas son algunas de las razones por las cuales los estados no pueden ser concebidos únicamente como operadores de programas federales.
Parte del fracaso de los docentes en este programa se debe a que los actores no pueden ser juez y parte durante la implementación, es decir, el hecho de que sea el propio sindicato quién participe en la evaluación de sus agremiados distorsiona los resultados de lo que debería ser una evaluación imparcial.
Por lo tanto, si se desea impactar la calidad educativa, como afirma el discurso oficial del gobierno federal, es necesario implementar una evaluación externa de los docentes que participan en la Carrera magisterial, además de modificar la estructura de incentivos contenida en las reglas formales e informales que inciden en el programa. Entre las reglas formales se encuentran los Lineamientos Generales de la Carrera magisterial y las carpetas técnicas que indican cómo distribuir las transferencias federales para el programa. Las reglas informales corresponden a los principios generalmente aceptados (o internalizados) por los docentes, por ejemplo, como el que señala la competencia entre ellos es innecesaria y, el hecho de que el programa es competencia exclusiva de los docentes y las autoridades educativas, lo cual excluye a otros actores que también tendrían interés en mejorar la calidad educativa.
Siempre que exista una delegación de funciones, de acuerdo con la teoría de agente-principal, el actor-principal no podrá vigilar todas las acciones de los agentes. Esto se debe, en parte, al elevado costo de la supervisión. Por lo tanto, el desvió de recursos y otras irregularidades están siempre presentes en las políticas públicas. En otras palabras, el riesgo moral (moral hazard) estará siempre latente por lo que modificar los incentivos puede ayudar a reducir costos de supervisión y a alcanzar los objetivos de los programas.
Una transformación de los incentivos contenidos en la regulación del programa implicaría, por ejemplo, otorgar el financiamiento para la Carrera magisterial en los estados según los resultados obtenidos. Esto requiere que se discutan cuáles son los resultados relevantes que debe buscarse cumplir en este tipo de programas. Es labor de los especialistas en asuntos pedagógicos determinar si para elevar la calidad educativa es necesario evaluar a los alumnos de los docentes o proveer cursos de capacitación que demanden más habilidades de los docentes para acreditarlos. Sin embargo, es necesario considerar que si bien las coordinaciones estatales de la Carrera magisterial pueden compartir su experiencia en la administración del programa (que incluye los acuerdos alcanzados entre actores o policy outcomes) con sus homólogos en otros estados, no es aconsejable comparar los resultados del programa ( policy outputs ) entre estados pues sus condiciones son muy diferentes. 8 Lo que sí puede hacerse es comparar los resultados de las políticas ( policy outcomes ) en distintos momentos, en el mismo territorio estatal y con base en ello modificar el diseño del programa (sus incentivos) y el papel que cada actor tiene en el desempeño de una política lo cual incide en los resultados ( policy outcomes ) alcanzados.
NOTAS
1. Véase Santizo 2002.
2. Los burócratas prefieren crear reglas y transformar procedimientos mientras que los tecnócratas enfatizan la relación insumo-producto para lograr eficiencia en la administración pública (McGinn y Street 1984: 36).
3. Joseph E. Stiglitz, como ex-vicepresidente del Banco Mundial, provee amplias explicaciones de cómo el Fondo Monetario Internacional impuso modelos para el desarrollo sin tomar en cuenta las consecuencias que podrían tener en los países menos desarrollados, y afirma «rara vez vi discusiones y análisis cuidadosos sobre las consecuencias de políticas alternativas: sólo había una receta y no se buscaban otras opiniones… la ideología orientaba la prescripción política y se esperaba que los países siguieran los criterios del Fondo» (Stiglitz 2002: 16).
4. Este tema es analizado con más detalle en Santizo C. 1997. Las Perspectivas del Nuevo Federalismo: El Sector Educativo. Las Experiencias de Aguascalientes, Guanajuato y San Luis Potosí. Documento de Trabajo número 56. División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México.
5. En los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial de 1993, y posteriormente en los de 1998, se incluye el peso que cada uno de estos factores tendrá en la evaluación global anual de cada docente. En un principio el peso de cada criterio se negoció entre la SEP y el SNTE , después con la experiencia de la implementación del programa el gobierno federal tuvo que ajustar el peso de uno de los factores pues los Comités Escolares de Evaluación, en cada escuela del país, discrecionalmente asignaron el más alto puntaje a los docentes bajo su cargo (Santizo 2002).
6. Richardson y Jordan identificaron los operating understandings , o convenciones, utilizados en las políticas públicas británicas y los clasificaron en las siguientes categorías: negotiated order, negotiated environment y accomodation (Richardson y Jordan 1979: 103).
7. La información contenida en esta sección proviene de entrevistas entre la autora y los principales actores involucrados en la implementación de Carrera Magisterial en el gobierno federal y los gobiernos de Aguascalientes, Guanajuato y San Luis Potosí. Las entrevistas se realizaron en los años 2000 y 2001.
8. La distinción entre policy outcomes y policy outputs consiste en que los primeros son producto de las negociaciones y acuerdos entre los actores. Estos son consecuencia del proceso de la implementación. Algunos de los outcomes observados en la Carrera magisterial son: la cooperación entre las autoridades educativas y los sindicatos durante la implementación del programa y la no cooperación entre las autoridades educativas estatales y el gobierno federal. En contraste, los policy outputs requieren de un período de tiempo mayor para poder ser observados. En el caso de Carrera Magisterial uno de los policy outputs esperados es el incremento en la calidad educativa. Los policy outputs requieren de métodos de evaluación cuantitativos mientras que los policy outcomes surgen de la evaluación cualitativa. El propósito de la investigación a la que se hace referencia en este trabajo (Santizo 2002) es analizar los policy outcomes de la implementación de Carrera Magisterial. Estos son el producto de la estructura de incentivos que los actores enfrentan, que constituyen una de las características estructurales de las redes de política, y de la relación entre las características estructurales de una red y las propiedades de los actores, así como de las relaciones interactivas entre ambas y el contexto en el que se desenvuelve una red. Para identificar policy outcomes es necesario analizar la implementación como un proceso en donde los actores interactúan en un intento por reformular el contenido de las políticas según sus intereses (Lane 1998: 97).
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